- 觀點1： 有關食品安全的認識有很多角度，本節內容首先說明食品安全的認識為什么難以達成一致，其次解讀如何在法律上定義食品安全。
一、食品安全既是科學判斷也是價值判斷
1、科學判斷
毒理學之父Paracelsus指出所有的物質都是有毒的，安全與否取決于劑量。對此，在沒有科學手段之前，安全保障往往是類似神農嘗百草的經驗積累，而借助科學的手段，安全有了精確的定義，即閾值的確定，但這一安全也僅是一個相對的概念。其相對性可能是針對人群而言，也可能是在一定的時期內，而任何所謂安全的物質在沒有節制的使用之后也會有毒性。就安全的科學判斷而言，一般包括食品的物理性安全、化學性安全和微生物性安全，就科學的內容來說并不是我的研究范圍，但是值得一提的是上述的安全認識過程有一個歷程，以美國為例，于1906年制定的第一部食品法主要是應對食品的摻假摻雜問題，即針對的化學性安全。然后目前美國最為主要的食品安全問題是微生物性的安全，即有李斯特桿菌或者沙門氏菌導致的食品安全事故。這一轉變與食品工業的發展息息相關。參照之下，中國目前多發的食品安全事故主要是濫用化學物質所致，然后中國經濟發展迅速，食品工業也是如此，有關微生物型的安全也應該加以關注。在這個方面，消費者的認知是滯后的，因此需要監管者和生產者有預見性的加以改進，而不是在食源性事故多發之后才來應對。
2. 價值判斷
盡管科學是沒有國界的，但是在科學研究中也有很多難以達成一致的問題，正是因為這個原因，即便國際層面試圖通過確立科學原則促進食品監管的協調，依舊無法解決一些有關食品安全的爭端問題，典型的案例就是歐美針對生產激素的貿易爭端。而事實上，有關食品安全的爭端更多的是出于經濟、政治、文化等因素的考慮。因此食品安全也是一個價值判斷，在這個過程中，除了科學評估的結果，也會涉及一些非科學的考慮。如果說科學的作用在促進食品安全的統一認識，即便一就有些爭端，但一旦涉及到價值判斷，那么食品安全的統一認識又往往成了不可能。然而，食品與文化、經濟、政治又密切聯系，因此價值判斷是無法撇離的。從這個層面來說，食品安全標準的確定是一個妥協的產物就能理解了。此外，在這個問題上需要進一步厘清的是食品安全、衛生、質量、營養等相關概念。尤其是食品安全和食品質量的關系，前者是食品入市的基本要求，可以說在食品安全面前人人平等。但是食品質量是通過食品的增值來實現的，期間添加的各類價值可以因人而已或者因地而異，因此對于食品安全和食品質量應該有不同的監管方式，而不能混為一談。
二、食品的物質、過程和信息安全
既然食品安全的認識難以達成一致，那么法律上如何實現對食品安全的保障呢？從內容上來說，食品安全的保障應該通過物質、過程、信息三個方面來實現。
首先，食品都是物質構成的，包括原料、添加劑、殘余物質、包裝等接觸物質以及其他相關投入甚至污染物。對于這些物質的安全性，最基本的就是通過許可確定哪些可以用于食品，然后就是限量，確保其安全使用的范圍，最后也有禁止的要求，例如致癌物質是禁止添加到食品中的。
其次，食品的生產過程也需要確保安全，包括生產環境的衛生要求以及生產工藝的安全性。在此，盡管《屠場》一書中令人作惡的生產場景在某些小作坊內依舊存在，但是食品制造業的發展已經發生變化，相關的衛生要求已經不再僅僅只是生產干凈的廠房或者員工的健康情況，更多的是與微生物污染預防相關，因此HACCP已經被運用食品的生產。而針對工藝，一方面是一些傳統的工藝是否符合現代的安全要求，另一方面是各類新興的生產方式例如輻射、轉基因技術等安全性是否得到確定。
最后，就是信息的安全。相比上述的兩個內容，這應該是一個新的考慮。雖然也有相關的標簽要求，但是把它上升為安全的考慮，可以確保消費者的知情權和選擇權。一方面，現在食品的生產方式如果不借助信息的獲取消費者根本無法獲知其成分。對此，對于沒有信息標注或者胡亂標注的產品也應該納入食品安全的監管范圍。另一方面，信息的獲取對于安全也有意義，對于過敏物質的標注就是一個安全的考慮。
當然上述三個方面的分類在食品法的安排中也有各國差異，例如轉基因到底是物質類的監管還是一個涉及方式的過程監管。作為物質，其跟傳統的物質具有等同性因此無需加以例外監管。然后作為一個生產方式，無疑是不同于傳統的，因此需要將其歸入新食品的監管范圍內。
第二節：食品安全的責任
從自給自足到食品生產消費的相分離，食品安全的保障就介入了諸多人員。隨著食品生產鏈的日益復雜，食品安全保障越來越強調責任的共享，包括從農產到餐桌這一過程中所有涉及的人員。盡管每一個人的責任都不相同，但是對于確保食品安全都是必要的。對此，本節主要討論這一責任的分配和落實。
食品安全人人有責。對于責任的落實，需要明確每一個角色的責任所在。
首先，食品生產者是第一責任人。之所以食品生產者是第一責任人是因為他們就在生產的前線，對于危害的分析和預防都具有優先性、專業性。對于這一責任的落實，既符合了法律的要求對于企業自身也是其立足市場的需要。
其次，政府負有監管責任。食品監管的目的是多重的，其中食品安全的保障只是一個方面，此外還包括食品生產、經營的有序，打擊非法競爭等。然后對于政府安全，就公眾的健康保護，確保食品安全應該是首要目標，而不是經濟發展第一位。
再次，在確保食品安全的過程中，作為最后一道防線，消費者的作用也是不可忽視的。最后，在食品安全方面，也涉及了科學人員、專業機構、媒體等其他角色。期間，科學家或者專業人員的作用在于實現食品安全的科學性，即參與科學評估扥工作，提供科學建議或者意見，其重要的是確保他們的獨立性，而不是為政治服務或者受經濟利益驅使。至于媒體，應該發揚其正面的監督作用，而不是那些不負責的信息發布誤導消費者。
在責任落實方面，這里提及三個方面的內容：
首先，食品生產通過私人監管保障食品安全。對于食品生產者，除了守法的初衷，食品安全的確保也是其取信于消費者的第一道門檻，因此其本身也是有動機去確保食品安全。證實出于這一原因，企業的自我監管已經蓬勃發展中，包括通過建立質量控制體系、參與相關認證確保食品安全。除此之外，零售業的崛起也發展了一種新的市場監管模式，即通過合同的方式尤其對供給者提出食品安全的要求。這些私人監管的興起對于官方監管來說是一個補充，因為官方監管畢竟資源有限，但是其對官方監管的落實也形成了沖擊，因為這意味著私人監管和官方監管需要就監管權限進行重新分配，而對于涉及權力、利益的調整官方本身也是遲疑的。
其次，就政府的監管責任來說，目前最受詬病的就是多部門的監管體制無法有效確保食品安全，因為監管的重疊或者空白往往也成為推卸責任的借口。對于這一弊端，建立單一的監管部門被視為一種出路。這方面的例子有愛爾蘭和加拿大。然后，中國幾次食品監管的改革都沒有觸動多部門的分管體系。
最后，消費者的責任落實有賴于食品安全的教育。此外值得一提的是對于消費者的無所適從，海量的信息甚至是自相矛盾的信息也是一個癥結所在。因此把食品安全教育落實到實處，有利于提高消費者的辨別能力。
第四節：食品安全監管之風險分析
食品安全監管的論述角度很多，包括監管的機構安排、監管方式等。在有關食品安全事故的解讀中，專家往往強調“零風險”的認知是不正確的，正因為如此，食品安全監管業已成為風險監管的一部分，其意義在于強調通過科學的評估，對風險進行預防而不是事后監管。本文考慮到目前食品安全監管的重心重要是風險的應對，因此就風險分析的運用為著眼點，簡單介紹一下其在食品安全監管中的作用。相關內容可以參見《食品權和食品安全法》有關風險分析的內容，由于本篇章是有本人撰寫，所以直接引用其相關內容。
根據食品法典委員會的定義，食源性危害是指食物中對人類健康有危害的生物性的、化學性的和物理性的物質。其中生物性的危害物質有寄生蟲、細菌毒素、霉菌等，化學性的有食品添加劑、農藥殘留、獸藥殘留等，物理性的有金屬、玻璃、石頭等異物。對于這些物質所引起的食源性疾病或是其他的危害，必須采取科學的方法加以預防和控制。對此，聯合國糧食和農業組織以及世界衛生組織都推廣各國政府采用風險分析的方式。一般而言，風險分析就是通過對各類危害人類健康和安全的風險進行評估，從而明確適宜的措施應對這些風險，同時在這個過程中把與風險相關的信息和所采取的風險應對措施告知利益相關者。作為一個以科學分析為基礎的系統性方式，風險措施為食品安全問題的解決提供了決策支持。而為了促進食品貿易的公平性，世界貿易組織也提出了食品貿易的監管原則應該建立在科學的基礎上，其中《實施動植物衛生措施協議》 就規定各國所采取的用于保護公眾健康和安全的措施都必須有充分的科學依據，從而防止把食品安全問題作為食品貿易的壁壘。
此外，食源性的風險隨著食品生產鏈的不斷延伸也變得日益復雜，在從農場到餐桌的整個食品生產鏈中，任何一個環節都可能產生風險，而且生產鏈中上游的質量控制也會因為下游預防措施的不到位或是失誤而導致食品產品的不安全，因此對于食品的生產必須采取全程式的風險監管，但是需要明確的一點是由于危害食品安全物質本身的多樣性，因此在采取風險分析的時候也需要相應的針對性，例如對于微生物，由于它們無處不在，隨時可能在任何一環節進入到食品中造成食品的污染，因此應該時刻確保通過有效的措施，如溫度、濕度的控制等方式保障食品的安全性，而對于化學物質，如食品添加劑，農藥等，則可以通過評估的方式確定人類可接受的安全標準，從而通過限量的方式實現風險的有效控制。因此對于各國負責食品安全監管的主管當局而言，采用風險分析的方式不僅為管理者的決策提供了風險處理的參數，從而在此基礎上通過預防性的措施確保公眾的健康和安全，同時也為管理者履行《實施動植物衛視措施協議》中有關食品安全保障的義務提供了有效途徑，并且為維護自身在國際食品貿易中的利益提供了科學依據。
具體而言，根據食品法典委員會的定義，風險分析由風險評估、風險管理和風險交流組成，在食品法典委員會看來，風險評估和風險管理是兩個不可分割的過程，一方面風險評估為整個風險分析提供了科學依據，另一方面風險管理則在這個基礎上通過進一步考慮其他的因素，從而在可選的決策組合中選擇出最為可行的方案。而在這個過程中，風險評估者所做的決定很可能涉及到非科學的問題，相應的，風險管理者也需要對風險評估中所采取的科學方法有一定的了解。但事實上，由于各自情況和可用資源的差異，各國/地區在風險分析的運用上也存在著不同的觀點。例如美國認為風險評估在開發任何基于科學原理的預防性控制體系中起著中心作用，歐盟提出了風險評估和風險管理不僅要進行功能的分離，也要進行責任的分離，而目前中國僅是在食品安全監管中提出了風險監測和評估的問題。
風險分析的組成
在聯合國糧農組織等國際組織看來，盡管風險評估和風險管理的功能不同，但是風險評估是風險管理的一個順延，因為通過對風險的“側寫” ，風險管理者可以決定是否采取風險評估的方式以便做進一步的風險應對決策。例如如果現有的數據已經足夠就風險作出相關判斷或是食品安全問題并不嚴重到需要進行風險評估時，可以不必通過風險評估再做決策，但如果用以決策的數據不夠充分或是危害暴露問題復雜時，就必須先行進行風險評估，再根據評估所得的科學依據做決策。此外，風險管理者還可以根據風險的情況決定由誰開展對風險的評估工作，例如是由政府內部的科研人員還是根據問題的性質設置一個臨時性的評估專家組。事實上，風險評估的作用不僅只是為風險管理提供科學的決策依據，鑒于食品風險的不確定和未知性，風險的評估工作應該是獨立的，長期的，并且可以在其科學判斷的基礎上主動地對風險開展評估，而且根據評估所得的結論風險評估者可以向風險管理者做政策制定方面的建議。因此，在筆者看來風險評估不應僅是風險管理中的一個程序，而是作為一個獨立的環節，為食品安全監管提供最基礎的科學保障，為此，本章在介紹風險分析步驟的時候并沒有按照參考文獻的順序從風險管理到風險評估，而是采取了從風險評估到風險管理的順序，并把風險評估作為一個獨立的環節予以介紹。
首先，風險評估為整個風險分析過程提供了科學基礎，保障了食品安全監管的科學性。在風險評估中兩個重要的內容分別是風險評估的步驟和風險評估的方式。其中風險評估的步驟由危害識別、危害描述、暴露評估和風險描述四個部分組成，具體而言： 危害識別是指識別可能產生健康不良效果并且可能存在于某種或某類特別食品中的生物、化學和物理因素；危害描述是指對與食品中可能存在的生物、化學和物理因素進行定性和/或定量的評估，從而確定它們對健康的不良效果的性質，例如對化學因素應進行劑量-反應評估，而對于對生物或物理因素，如果有充足的數據時也可以進行劑量-反應評估；暴露評估是指對于通過食品的可能攝入和其他有關途徑暴露的生物、化學和物理因素的定性和/或定量評價；風險描述是指根據危害識別、危害描述和暴露評估，對某一給定人群的已知或潛在健康不良效果的發生可能性和嚴重程度進行定性和/或定量的估計，其中包括伴隨的不確定性。在根據上述步驟對風險進行評估的時候，還需要對風險評估的方式進行選擇，不同的危害評估對象和風險狀態需要針對性地采取不同的方式，而各國在進行風險評估的時候也會因為資源和信息的不同而采用各自適用的方式。對于風險評估的結果，可以通過定性或是定量的方式表示。一般定性的結果對風險進行的是描述性的判斷，例如把風險列為高、中、低三個等級，而定量則是指通過具體的數據。在整個風險評估的過程中，最為重要的就是獲取科學的信息，尤其是在進行定量分析的時候。但是信息的缺失會導致風險評估的不確定性，而且，風險評估所進行的觀察也會因為時段和條件的不同出現前后不一致的現象。此外，不同的評估方式、不同的評估人員也都可能導致結論的不同，因此針對這些問題，除了確保風險評估的獨立性和透明性外，還必須根據獲得的信息對風險評估的結果做及時性的更新，如果有條件還可以進行同行評審，而對于差異性的結果，也可以通過合作、協調的方式尋找解決的途徑，但前提是必須確保科學為第一原則，如果科學本身就不確定，那么應該通過謹慎的原則，以預防風險。、保障公眾安全為第一要務。
其次，風險管理是指風險管理者 在風險評估的基礎上，進一步考慮相關的經濟、政治因素，從而明確風險應對的措施，解決食品安全問題。具體而言，風險管理有四個步驟：第一步是風險管理前的預備工作；第二步是風險管理的決策；第三步是執行；第四步是監測和審查。在糧農組織等國際組織所設定的風險管理框架中，風險評估應該介于風險管理準備階段和風險管理決策階段之間，前者明確了風險評估的相關內容，包括確定所要解決的食品安全問題、相關風險的側寫、實施風險評估的政策以及成立風險評估小組等。而后者則是建立在風險評估的基礎之上，是以風險評估結果為科學依據的一個決策過程。但在這個決策過程中，除了參考科學因素外，還必須考慮到經濟、社會以及道德等因素，在此基礎上對備選方案進行評估，作出選擇。然而對于方案的選擇并沒有嚴格的標準以保障選擇的方案是最佳方案，相反，由于不確定因素的存在，最后選擇的方案可能還需要根據數據的不斷積累和新的研究成果進行不斷的更新和完善。而且，不同的風險需要不同的應對方式，即便相同的風險在各國進行管理決策的時候，也有各自不同的考量因素，因此風險管理沒有統一的模式，這反映在執行階段、監測和審查階段就表現為各國有著不同的食品安全控制體系以及相應的監管措施。例如在組織機構方面，現有美國的多部門監管體系，愛爾蘭的單一部門監管體系，而中國采用的也是多部門監管體系。但是在國際層面，由于糧農組織等國際組織的努力，對于風險管理也提出了許多基本的原則和指導，這為各國實施風險管理提供了借鑒，此外各國通過相互間的交流，也可以彼此借鑒風險管理的經驗。
最后，風險交流是指在整個風險分析的過程中，就風險和與風險相關的信息在風險評估者、風險管理者、消費者、食品從業者、學術界和其他利益相關者之間進行交流，此外還必須就風險評估的分析結果和風險管理的政策依據作出說明。嚴格而言風險交流并不是一個獨立的步驟，它應該貫穿于風險評估的整個過程中，包括風險評估時風險評估者與風險管理者以及其他利益相關者的交流，風險管理時風險管理者和風險評估者以及其他利益相關者的交流，相比較而言，風險管理階段的交流比風險評估階段的交流更為重要，而且風險評估由于技術性、獨立性的問題在交流方面具有相對的封閉性。而對風險管理者而言，無論是在風險確定、側寫階段，還是在決策階段，都必須盡可能地讓利益相關者參與期間，這一方面便于了有關信息的獲取，另一方面通過參與，利益相關者和公眾可以更好地了解管理者的決策過程，從而便于相關措施的執行。但是在這一交流的過程中，需要注意的兩個問題是交流渠道的建立和利益相關者的確定。可以說食品安全的問題涉及到每一個人的安全和健康，因此，應該盡可能地給公眾提供更多、更便捷的參與方式，包括公眾評議、公眾咨詢等。而具體到利益相關者的定義，由于食品最基本的性質就是人類維持生命所必須攝入的物質，因此每一個人都是與食品相關的利益者。對于利益相關者，保障食品安全不僅是他們的利益所在，也是他們的角色職責所在。對此，歐盟在其《食品安全白皮書》中是這么定義利益相關者的：食物生產鏈中所有的利益相關者都必須明確自己的職責：其中利益相關者包括飼料生產者、農戶和食品生產經營者、各成員國的主管當局和第三國家，歐委會以及消費者。而他們各自的職責分別是：飼料生產者、農戶和食品經營者承擔保障食品安全的主要責任；各國的主管當局通過各自的監督和控制體系監管上述責任的履行情況；歐委會則通過審計和檢查措施，對各國執行控制體系的水準進行評估；消費者也必須意識到正確的儲藏、處理和烹飪食物也有助于保障食品的安全。 可見，食品安全的監管過程中涉及到各個角色，而每一個角色都有自己的責任，而與責任相對應的就是各個角色的利益。對于利益，合理的就必須予以保障，如公眾的健康利益，從業者的經濟利益；而各角色之間的利益也難免會發生沖突，如對于政府管理人員而言，是消費者利益第一還是經濟利益優先；對于科學家是代表公眾利益還是商家、企業利益等；對于這些就更應該通過有效的溝通確保各角色之間的合作和制約從而在監管中保持利益的平衡，實現共贏的局面。 - 擴展閱讀1：粽子米飯面條餅子紅燒肉哪個不是同一類
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